Há pouca aplicação de mapas de uso da terra nos países andinos

Os mapas de uso da terra e suas recomendações explícitas são mais relevantes em paisagens pioneiras que estão em processo de mudança. As recomendações podem fornecer informações sólidas e apoiar um sistema de produção agrícola em expansão; mais frequentemente, porém, elas são ignoradas em um frenesi de especulação de terras. Infelizmente, esse é o caso da Bolívia, do Peru e da Colômbia.

Bolívia

Um dos exemplos mais notáveis de zoneamento com resultados positivos e negativos é o Plan de Uso de Suelos (PLUS) de Santa Cruz, Bolívia. O PLUS identificou a capacidade produtiva da planície aluvial localizada a leste do Rio Grande, que foi legalmente desmatada na década seguinte para criar um cenário de produção de soja conhecido como “zona de expansão oriental”. Esse mesmo documento classificou como inadequada para a agricultura intensiva uma outra paisagem aluvial plana, localizada ao norte e a oeste do Rio Grande, devido à drenagem deficiente. No entanto, essa área úmida sazonalmente inundada foi colonizada por agricultores que drenaram os pântanos para criar um segundo distrito de produção de soja conhecido como “zona de expansão do norte”. Essas duas paisagens transformaram a Bolívia no nono maior produtor de soja do mundo.

O PLUS fazia parte de uma estratégia mais ampla para promover o desenvolvimento sustentável na fase neoliberal da história recente da Bolívia (1986-2005). Ele incorporou um elemento de quid pro quo, com as agências multilaterais apoiando a expansão e a diversificação da economia rural, promovendo a agricultura intensiva por meio do desmatamento em solos aráveis e a conservação das florestas por meio da criação de áreas protegidas e reservas indígenas.

Entre esses dois extremos, havia classificações de uso da terra que podiam ser gerenciadas para a criação de gado (por meio do desmatamento) ou para o manejo de madeira (por meio da extração de madeira). As terras adjacentes às estradas foram zoneadas para Uso Agrosilvopastoril, enquanto as áreas mais remotas foram zoneadas para Uso Forestal Ganadero Reglamentado, ambas são versões diferentes que misturam agricultura, pecuária e exploração florestal.

Os proprietários de terras ignoraram o PLUS e desenvolveram suas propriedades de acordo com sua capacidade de mobilizar capital financeiro. Em Chiquitania (HML nº 29), a maioria adotou o modelo brasileiro de produção de carne bovina, enquanto os de Guarayos (HML nº 30) estão cultivando lavouras.

As leis promulgadas na década de 1990 obrigaram os municípios bolivianos a redimensionar as recomendações do PLUS por meio de um Plano Municipal de Ordenamento Territorial (PMOT). As políticas de compartilhamento de receitas e descentralização promoveram a compilação de PMOTs. A maioria foi abandonada antes de ser concluída, embora algumas tenham levado à criação de áreas protegidas municipais. As informações e recomendações do sistema regulatório PLUS/PMOT deveriam ser implementadas em propriedades individuais por meio de um Plan de Ordenamiento Predial (POP).

O objetivo original do protocolo POP era garantir que os corredores florestais e as margens dos rios fossem protegidos como servidões de conservação. Os proprietários de terras foram motivados a concluir o estudo porque o mesmo era necessário para regularizar a posse da terra. A maioria dos proprietários de terras contratou consultores que forneceram documentos que atendiam às exigências administrativas da autoridade florestal; no entanto, a implementação de medidas de conservação permaneceu a critério do proprietário da terra.

A falta de compromisso do governo com a conservação das florestas em propriedades privadas foi revelada em 2013 com o programa Sembrando Bolivia, que é fundamental para a meta do governo de expandir a área agrícola de três para dez milhões de hectares. Como parte desse processo, a agência de reforma agrária (INRA) usou o sistema POP para acelerar a regularização da posse da terra em propriedades desmatadas entre 1996 e 2013 (posteriormente estendida até 2017). A autoridade florestal boliviana aprovou POPs que abrangem 850.000 hectares e emitiu novas autorizações de desmatamento para 154.000 hectares. Ironicamente, esse instrumento de planejamento de terras, originalmente destinado a promover a conservação de florestas, foi usado para promover o desmatamento e expandir a produção agrícola na Amazônia boliviana.

Outro exemplo do uso das regulamentações de zoneamento do uso da terra pelo governo para promover a expansão agrícola é a recente modificação do PLUS do Departamento de Beni. A versão original (PLUS Beni 2002) refletia as tradições de criação de gado nos Llanos de Moxos e os meios de subsistência florestais de seus povos indígenas. A versão revisada (PLUS Beni 2019) fez várias alterações substanciais, incluindo o reconhecimento da zona de produção agroindustrial ao longo da rodovia de Santa Cruz (HML nº 30) e uma nova fronteira de desmatamento que está sendo estabelecida por menonitas e interculturales a leste de Trinidad. Essas paisagens foram zoneadas para o manejo florestal na versão de 2002, mas foram reclassificadas para um tipo de agrofloresta (agrosilvopastoril) no plano revisado. No entanto, se a história for um exemplo, esses grupos de colonos logo estarão cultivando lavouras em grande escala.

Vários grupos étnicos das terras baixas serão afetados pela versão de 2019. As comunidades Sirionó e Baure habitam as paisagens florestais adjacentes às novas zonas de assentamento a leste de Trinidad, enquanto a reclassificação de 500.000 hectares para permitir o “agrosilvopastoril” afetará dezenas de comunidades Moxeño e Movima na rodovia a oeste de Trinidad. O PLUS Beni 2019 também altera a classificação de aproximadamente dois milhões de hectares no norte, onde as savanas do Cerrado são consideradas passíveis de manejo intensivo de gado. Essa área, antes remota, agora é acessível por uma rodovia tronco patrocinada pela IIRSA que conecta suas propriedades rurais aos mercados urbanos em La Paz. Essa área é cercada pelas comunidades Caviñeno, Cayubaba, Chacobó e Tacana, que têm grandes territórios (TCOs) nas paisagens florestais adjacentes.

Peru

O Peru adotou o ZEE em 1996 como um pilar em sua estratégia para gerenciar o desenvolvimento nacional. Isso foi seguido por um projeto piloto financiado pelo BID e pela USAID em 2000 para desenvolver um ZEE para Madre de Dios. As diretrizes de implementação publicadas em 2004 incluíam um mandato para desenvolvê-las em coordenação com os governos regionais (macro-ZEE) e locais (meso-ZEE). Uma enxurrada de estudos foi concluída entre 2005 e 2015, mas a falta de apoio financeiro deixou a tarefa inacabada. Desde 2021, dezessete dos 24 governos regionais já haviam desenvolvido e publicado um Macro ZEE, mas apenas um foi concluído desde 2015. Felizmente, isso inclui a maioria das jurisdições amazônicas (Amazonas, Cuzco, Huánuco, Madre de Dios, San Martin e Ucayali). Loreto ainda não concluiu um macro-ZEE, mas desenvolveu meso-ZEEs detalhados para suas províncias mais populosas.

O sistema peruano, assim como o brasileiro e o boliviano, agrupa o uso da terra em várias zonas principais: (a) produtiva, (b) protegida, (c) de recuperação, (d) especial e (e) urbana/industrial. Ele difere dos sistemas boliviano e brasileiro por dar menos ênfase à posse ou ao uso da terra e mais aos atributos biofísicos subjacentes. Por exemplo, as paisagens agrárias há muito assentadas no sopé dos Andes (Selva Alta) são divididas em zonas de recuperação, refletindo sua degradação pela erosão causada por inclinações íngremes e precipitações extremas Da mesma forma, a drenagem é o principal fator determinante para restringir o desenvolvimento em paisagens ribeirinhas, independentemente de a terra ter sido desmatada ou não.

Outra grande diferença é o tratamento das terras indígenas. O tipo mais comum, as comunidades nativas, são zoneadas para manejo florestal, agrossilvicultura e agricultura de subsistência (a), e não para proteção (b). Isso reflete seu status como propriedades comunais, que estão abertas ao desenvolvimento, em vez de reservas territoriais, que são classificadas como zonas protegidas; essas incluem Reservas Comunales que foram criadas como áreas protegidas de status duplo e Reservas Territoriales que foram criadas para proteger grupos indígenas em isolamento voluntário.

O ZEE é um documento técnico que fornece informações e recomendações, mas não é um plano de uso da terra juridicamente vinculativo. Em vez disso, é a primeira etapa do processo labiríntico de desenvolvimento de um Plano de Ordenamento Territorial (POT), que exige sete Estudos Especiais adicionais:

(1) análise de risco de desastres e mudanças climáticas,

(2) documentação de mudanças passadas e em andamento no uso da terra,

(3) descrição dos ecossistemas naturais,

(4) avaliação da posse da terra,

(5) análise da dinâmica econômica regional,

(6) avaliação da natureza e do status dos serviços ecossistêmicos e

(7) avaliação da capacidade institucional da jurisdição pertinente.

Todas essas informações são sintetizadas em outro estudo intitulado Diagnostico Integral del Territorio (DIT) antes da promulgação do POT, que é um documento regulatório vinculativo que pode restringir (ou fomentar) tipos específicos de uso da terra. Até outubro de 2021, nenhum ZEE havia sido usado para iniciar um processo de formulação do POT em qualquer parte do Peru.

A compilação dos relatórios do ZEE melhorou o potencial de desenvolvimento sustentável da Amazônia peruana. As informações são de altíssima qualidade e estão facilmente disponíveis para a maioria das partes interessadas nos sites do governo. O processo de consulta pública parece ter sido bastante abrangente e organizado de forma democrática. No entanto, seu impacto na orientação do desenvolvimento e da conservação foi limitado.

Os ZEE peruanos não foram usados para projetar os sistemas de áreas protegidas, que em grande parte ocorreram de forma independente e, na maioria dos casos, antes da compilação do ZEE regional. Tampouco foram usados para regular a exploração mineral ou os investimentos em infraestrutura, embora, sem dúvida, tenham tido uma influência positiva na preparação dos estudos de impacto ambiental. Os documentos do ZEE mostram a natureza caótica do uso da terra em propriedades privadas, ao mesmo tempo em que fornecem uma visão geral da disputa contínua por terras públicas. Uma comparação entre mapas preparados em meados da década de 2000 e imagens de satélite recentes de Aguaytía (Ucayali) revela que a terra destinada ao manejo florestal foi convertida em uma plantação de dendê em escala industrial cercada por dezenas de pequenos campos agrícolas.

Talvez seja mais correto pensar nos ZEE peruanos como uma representação do status quo combinada com as recomendações aspiracionais de tecnocratas treinados nas metodologias de desenvolvimento sustentável. As decisões reais são tomadas por políticos locais no controle dos escritórios regionais do serviço florestal, da agência de posse de terras e da agência ambiental, que rotineiramente ignoram as recomendações do ZEE ao promoverem iniciativas de desenvolvimento convencional em suas jurisdições.

Imagem do banner: Mosaico de reservas florestais legais, pastagens e fazendas de soja na Amazônia brasileira. Crédito: Rhett A. Butler.

“Uma tempestade perfeita na Amazônia” é um livro de Timothy Killeen que contém as opiniões e análises do autor. A segunda edição foi publicada pela editora britânica The White Horse em 2021, sob os termos de uma licença Creative Commons (licença CC BY 4.0).

Leia as outras partes extraídas do capítulo 4 aqui: