Nesta seção, Killeen explica as particularidades da política brasileira, bem como os sucessivos escândalos em torno do sistema federal que o diferencia dos demais países da Pan-Amazônia.
Embora o Congresso brasileiro tenha sido concebido para ser a instituição de contrapeso do Poder Executivo, a verdade é que o poder presidencial no Brasil é excepcionalmente forte. Isso se traduz em influência direta no controle orçamentário, no veto de itens específicos e na faculdade de iniciar leis por meio da emissão de leis temporárias.
A isso se soma o papel dos partidos políticos que, à sua maneira, geram um equilíbrio de poderes. No entanto, entre os exemplos citados, talvez a compra de votos seja o que mais caracterizou as práticas corruptas dos governantes.
A República Federativa do Brasil tem um sistema constitucional com um poder executivo excepcionalmente forte, no qual o presidente controla o processo orçamentário, exerce um veto linear e pode iniciar a legislação declarando “leis temporárias” (Medidas Provisórias) que forçam o legislativo a considerar sua agenda política. O Congresso tem controles e equilíbrios correspondentes, incluindo o poder de derrubar um veto com uma maioria simples e a capacidade de rejeitar as Medidas Provisórias, recusando-se a ratificá-las por meio de decreto parlamentar. Seu poder de barganha, embora dependa de um orçamento que se origina nos ministérios, foi ampliado nos últimos anos com o uso de “earmarks”, identificadores que os legisladores usam para estabelecer prioridades de gastos dentro de suas jurisdições ou para agradar a um eleitorado específico. O Congresso também tem o poder de impeachment, supostamente por atos criminosos, mas a experiência recente mostra que também ocorre quando uma coalizão governamental se divide e abandona o presidente. Dilma Rousseff descobriu isso quando membros de sua própria aliança se juntaram à oposição para destituí-la do cargo.
O Congresso Nacional é uma instituição bicameral que foi projetada deliberadamente para garantir que a diversidade cultural do Brasil seja adequadamente representada no governo. A câmara alta é composta por três senadores por estado, enquanto a composição da Câmara dos Deputados é determinada pela população. Os representantes da Câmara dos Deputados são eleitos pelos cidadãos que votam em candidatos individuais incluídos em uma “lista oficial” afiliada a um partido específico. Os vencedores são os mais votados de cada partido, mas as cadeiras são distribuídas entre os partidos com base na proporção do total de votos obtidos por cada partido. Esse sistema foi projetado para garantir que os pequenos partidos (e círculos eleitorais) sejam representados na legislatura, ao mesmo tempo em que assegura que os partidos maiores ganhem uma parcela justa do voto total. O sistema proporcional tende a promover grandes mudanças na composição entre os ciclos eleitorais, pois o número total de votos recebidos por um partido tende a refletir a popularidade de seu candidato presidencial.
Os partidos políticos do Brasil
O sistema político do Brasil confere um poder excepcional aos partidos políticos, que dominam todo o processo político, desde a presidência até as câmaras municipais. Como o Brasil elege seus órgãos legislativos por meio de um processo eleitoral proporcional, ele promoveu a evolução de um sistema multipartidário excepcionalmente grande e diversificado. O corolário dessa diversidade, entretanto, é um estado quase constante de tensão política, porque nenhum partido detém a maioria no Congresso.
Para governar de forma eficaz, os presidentes precisam formar coalizões com vários partidos, o que confere aos membros do Congresso uma influência significativa na determinação de políticas e, mais importante, na obtenção de acesso a recursos financeiros e posições de patrocínio. Entretanto, as coalizões não são estáticas e os presidentes bem-sucedidos gerenciam suas coalizões durante o mandato para manter o apoio à sua agenda legislativa. O acesso ao orçamento federal tende a enfraquecer a importância da ideologia partidária, tornando mais fácil para os políticos trocarem de partido para obter ganhos pessoais ou vantagens políticas.
A fluidez que caracteriza a política brasileira é reforçada pelos próprios partidos, que compõem um ambiente em constante evolução, no qual novos partidos surgem de movimentos sociais, ou aparecem depois que um partido existente se divide, ou quando as coalizões se fundem em uma força eleitoral mais poderosa. A falta de disposição das autoridades eleitas para se consolidarem em um número menor de entidades ideologicamente coerentes aumenta a influência de pequenos partidos e legisladores individuais. A turbulência multipartidária não é um defeito, mas sim um atributo do sistema.
Os senadores concorrem em uma única jurisdição estadual e, embora tenham afiliação partidária, os eleitores os escolhem como indivíduos. Não há eleições de segundo turno, e os vencedores são aqueles com o maior número de votos (pluralidade). Devido à proliferação de partidos, o vencedor pode ganhar com menos de 20% do total de votos. Os senadores dispõem de um mandato prolongado (oito anos), o que lhes permite alavancar os poderes de titularidade para se reelegerem e criar um círculo eleitoral independente de sua filiação partidária. Sem surpresa, isso lhes confere ainda mais influência como agentes de poder ao negociarem coalizões de governo.
Nenhum partido presidencial obteve maioria absoluta em nenhuma das câmaras do Congresso desde a restauração da democracia e, sem uma maioria efetiva de votos, um presidente não consegue implementar os programas que determinarão o sucesso ou o fracasso de sua administração. Isso motiva os candidatos a formar alianças pré-eleitorais, que tendem a ser ideologicamente coerentes, mas insuficientes para constituir uma maioria absoluta. Isso obriga o candidato vencedor a negociar uma coalizão pós-eleitoral, que os partidos usam para extrair recursos financeiros que beneficiam seus eleitorados.
O presidente eleito tem um mandato de 4 anos para governar e uma de suas primeiras ações é selecionar um gabinete. As nomeações ministeriais geralmente são feitas em favor de membros do partido ou para políticos regionais (jovens) promissores; no entanto, não é raro que o presidente nomeie um membro efetivo do congresso como ministro do gabinete. Essa prática é uma característica essencial dos sistemas parlamentares; no entanto, ela é proibida em sistemas presidenciais, como o Brasil, onde a separação de poderes é exigida pela constituição. Governos sucessivos contornaram essa restrição legal fazendo com que os “ministros do Congresso” se licenciassem de seu cargo. No entanto, eles não perdem sua imunidade parlamentar nem a oportunidade de retornar ao Congresso, pois sua cadeira é ocupada por um “suplente”, que votará de acordo com as instruções dos líderes partidários.
Esse sistema híbrido, que é exclusivamente brasileiro, proporcionou um nível de estabilidade e um espírito de compromisso às sucessivas administrações, e seu impacto é evidente nas políticas que afetam a Amazônia. Por exemplo, o Presidente Lula da Silva, em seu primeiro mandato, reuniu uma ampla coalizão dentro do Congresso para fornecer os votos necessários para lançar o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), bem como para gastar dezenas de bilhões de dólares em projetos de infraestrutura por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Esses dois programas governamentais reduziram o desmatamento em 80% (PPCDAm), ao mesmo tempo em que garantiram que vastas áreas de floresta natural e de habitat ribeirinho fossem abertas ao desenvolvimento convencional (PAC). Não há evidências de que essas duas políticas abrangentes tenham sido parte de um quid pro quo, mas elas exemplificam as compensações inerentes a um amplo governo de coalizão multipartidária.
Tanto o PAC quanto o PPCDAm foram ressuscitados para o terceiro mandato de Lula, e ele recrutou líderes do Congresso que representam partidos da coalizão para liderar ministérios importantes, incluindo Marina Silva (Ministra do Meio Ambiente e Mudança do Clima) e Sônia Guajajara (Ministra dos Povos Indígenas), bem como Carlos Favaro (Ministro da Agricultura e Pecuária) e Renan Calheiros Filho (Ministro dos Transportes). Lula parece alheio às contradições entre suas políticas, especialmente suas aspirações de liderar as negociações sobre mudanças climáticas (COP-30), ao mesmo tempo em que se junta à Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP+).
As coalizões do Congresso são essenciais para o sucesso legislativo, mas também criam um ambiente propício para abusos. Apesar da admirável adoção pelo Brasil de um serviço público despolitizado, que limita a capacidade dos nomeados políticos de interferir nos assuntos administrativos das agências reguladoras, alguns desses funcionários têm usado com sucesso os cargos ministeriais de alto escalão para desviar dinheiro do Estado ou extorquir as chamadas “contribuições de campanha” do (muito ávido) setor privado.
Compra de votos como política de governança
A primeira exposição desse tipo de corrupção política veio à tona quando o presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992) se envolveu em um esquema de compra de votos que acabou levando à sua renúncia. Um sistema semelhante operou durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), que foi acusado de organizar pagamentos de financiadores corporativos para apoiar uma reforma constitucional que lhe permitiu concorrer à reeleição. Outras evidências de compra sistêmica de votos no Congresso surgiram durante o primeiro mandato de Inácio Lula da Silva (2003-2007), quando foi revelado que operadores políticos próximos ao presidente administravam um sistema de pagamentos por apoio político conhecido como Mensalão.
Todos esses esquemas foram ofuscados pela Lava Jato, que era essencialmente um sistema ilegal de financiamento de campanha que pagava congressistas para apoiar as políticas dos presidentes Lula da Silva (2008-2011) e Dilma Rousseff (2011-2016). A maior parte da atenção se concentrou na Petrobras e em um cartel de empresas de construção, principalmente a Odebrecht (consulte o Capítulo 6). No entanto, várias outras empresas usaram o sistema clandestino de pagamento de propinas para obter tratamento favorável dos governos federal e regional. Por exemplo, uma holding controlada pelos irmãos Mendonça Batista (Grupo J&F) canalizou US$ 183 milhões para centenas de autoridades eleitas durante seu esforço bem-sucedido para criar a maior empresa frigorífica do Brasil (JBS Foods). Coincidentemente, essas contribuições ilegais ocorreram simultaneamente à campanha do governo para implementar o PPCDAm, que incluiu ações de lei e ordem visando às cadeias de fornecimento de carne bovina da JBS.
O processo da Lava Jato desmoronou devido a atos inadequados de promotores e juízes, mas também porque um grande setor da sociedade brasileira estava desesperado por um candidato que pudesse derrotar Jair Bolsonaro. Essa pessoa era Inácio Lula da Silva, e uma decisão judicial libertou o ex-presidente da prisão, permitindo que ele desafiasse Bolsonaro em uma eleição livre e justa. No entanto, essa decisão também criou um precedente legal que levou ao arquivamento de acusações criminais contra dezenas de senadores, deputados, governadores e ex-membros do gabinete. Consequentemente, a elite política no centro do escândalo da Lava Jato escapou da punição e permanece em posições de influência, apesar das amplas evidências de sua culpabilidade.
Imagem em destaque: Capivara (Hydrochoerus hydrochaeris) na floresta tropical do Brasil. Crédito: Rhett A. Butler.
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