Embora tenha sido um presidente controverso, Lula da Silva implementou o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) durante seu primeiro mandato e obteve muito sucesso.
Para isso, ele se valeu de políticas federais, estaduais e locais, que permitiram modificar comportamentos e modelos de negócios na fronteira florestal. Na verdade, ele alcançou com folga a meta de reduzir em 80% o desmatamento.
Mesmo assim, outras ameaças continuaram em paralelo: o pequeno desmatamento e a mineração ilegal de ouro, agravadas por governos posteriores que buscaram um mercado global por meio da agroindústria.
Nesta seção, Killeen explica as fases de implementação desse modelo interessante que foi posteriormente desmantelado.
A redução drástica do desmatamento no Brasil entre 2004 e 2012 foi o resultado de uma abordagem integral do governo, que foi coordenada de perto com iniciativas privadas, em resposta a boicotes internacionais que visavam as cadeias de fornecimento de commodities. Lançado no primeiro ano do primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) foi bem-sucedido em grande parte porque foi executado através da Casa Civil, uma entidade dentro do gabinete da Presidência (CC/PR).
O sucesso imediato do PPCDAm demonstrou que a redução do desmatamento exige políticas que englobem o aparato regulatório nos âmbitos federal, estadual e local. Embora a iniciativa não tenha eliminado o desmatamento, suas políticas foram bem-sucedidas na mudança de comportamento humano bem como nos modelos de negócios na fronteira florestal. Em 2009, o governo assumiu o compromisso com a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) de reduzir o desmatamento em oitenta por cento até 2020, mas ultrapassou essa meta em 2012, quando a taxa anual de desmatamento foi de apenas vinte por cento de sua média histórica de vinte anos.
Apesar de seu sucesso inicial, o PPCDAm não conseguiu erradicar certos tipos de desmatamento em pequena escala e foi ineficaz no combate ao garimpo de ouro que explodiu na região. No entanto, o déficit não foi necessariamente uma falha do projeto, mas o resultado do cálculo político das administrações subsequentes e de um mercado global que continuou a impulsionar a expansão do agronegócio. Uma reação negativa da sociedade, alimentada por interesses particulares com poder político evidente e insatisfação alimentada pelo escândalo da Lava Jato, permitiu que Bolsonaro desmantelasse o programa durante seu mandato. Indiscutivelmente, o PPCDAm foi a conquista política mais significativa dos dois primeiros mandatos de Lula, o que justifica seu renascimento como o componente central de sua promessa renovada de acabar com o desmatamento (ilegal) até 2027.
O PPCDAm organizou suas atividades em três (posteriormente quatro) eixos principais de diretrizes, que foram implementadas em quatro (eventualmente cinco) fases consecutivas.
Fase I: 2004-2008. Implementação
O primeiro ano do PPCDAm foi dedicado a atividades organizacionais que já vinham sendo gestadas por ONGs e grupos acadêmicos há mais de uma década. Entre suas primeiras ações concretas estiveram os investimentos em planejamento territorial em paisagens adjacentes à BR-163, rodovia que vem sendo modernizada para atender à rápida expansão das exportações de soja do Brasil.
Isso incluía a criação de novas áreas protegidas (cerca de 50 milhões de hectares), a demarcação de cerca de 44 milhões de hectares de terras indígenas e a compilação de documentos de zoneamento (ZEE) que, teoricamente, orientariam o uso da terra na zona de amortecimento ao longo da rodovia.
Uma inovação importante no monitoramento e controle foi o aprimoramento do Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amazônia Legal por Satélite (Prodes) do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), para garantir que fornecesse dados anuais de toda a área e a implementação de um sistema de alerta antecipado que detectasse o desmatamento quase em tempo real (Sistema de Detecção do Desmatamento em Tempo Real–Deter/Inpe). Esses dados espacialmente explícitos permitiram que o Ibama trabalhasse com as agências de segurança pública para processar crimes ambientais de desmatamento ilegal, grilagem de terras e extração ilegal de madeira. O alcance e a escala foram sem precedentes, resultando em mais de 41 mil multas, totalizando US$ 3,9 bilhões, um embargo de 1 milhão de hectares de pastagens e terras cultiváveis e o confisco de 1 milhão de metros cúbicos de madeira.
Muitos analistas atribuem o sucesso da primeira fase do PPCDAm à liderança de Marina Silva, ex-senadora do Acre e discípula de Chico Mendes, que foi ministra do Meio Ambiente (MMA) de 2004 a 2008. Ela renunciou ao cargo na época, em protesto contra outros componentes da agenda de desenvolvimento de Lula na Amazônia, especialmente sua decisão de avançar com projetos hidrelétricos de grande escala nos rios Madeira, Tapajós e Xingu.
Fase II (2009-2011). Impulso
Enquanto a primeira fase do PPCDAm se concentrou na organização de uma estrutura regulatória eficaz e no estabelecimento do estado de direito, a segunda fase buscou melhorar os incentivos econômicos que tornariam as operações de comando e controle mais aceitáveis para os habitantes da fronteira florestal. Uma política importante foi a reforma dos procedimentos administrativos e legais para demarcar e formalizar o título legal de áreas protegidas (via ICMBio) e territórios indígenas (via Funai), que orientou o Incra a acelerar a certificação da posse da terra para reservas agrárias e reivindicações de terras privadas em terras públicas não designadas (glebas). Os esforços para rastrear o uso da terra em propriedades privadas foram facilitados pela criação do Cadastro Ambiental Rural (CAR), um banco de dados online gerenciado pelo Serviço Florestal Brasileiro (Serflor).
O banco de dados do CAR foi rapidamente preenchido pelos produtores de soja, pois o registro era uma exigência imposta pelos comerciantes internacionais de commodities que controlavam o acesso aos mercados internacionais. Simultaneamente, o Ibama e o Ministério Público Federal (MPF) levaram os processadores de carne bovina à justiça como parte de uma estratégia para obrigar os fazendeiros a cumprir o Código Florestal, uma estratégia reforçada por melhorias contínuas nas capacidades de gerenciamento de dados do Prodes e do Deter. As organizações de produtores responderam, com a assistência da Embrapa, implementando estratégias alternativas de produção, como a rotação de lavoura-pecuária e a produção integrada de carne bovina, lavoura e silvicultura.
Muitas das atividades e iniciativas ordenadas ou promovidas pelo PPCDAm contaram com o apoio financeiro do Fundo Amazônia (US$ 1,3 bilhão), um veículo administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que foi capitalizado por doações dos governos da Noruega (92%), da Alemanha (7%) e de outras fontes (1%). Os incentivos econômicos para apoiar a transição da produção dependente do desmatamento incluíram subsídios para populações tradicionais (ribeirinhas) e a criação da Bolsa Verde, um esquema de transferência de dinheiro para famílias que vivem em extrema pobreza (> US$ 30 por mês).
Fase III (2012-2015). Estagnação
Na transição para a terceira administração presidencial, o PPCDAm aumentou o investimento em sistemas de produção sustentáveis (alternativos), ao mesmo tempo em que capacitou estados e municípios a desenvolver seus próprios programas e iniciativas.
Um componente importante foi o Programa de Regularização Ambiental (PRA), que permitiu aos proprietários de terras que se registraram no CAR um caminho para o cumprimento do Código Florestal. A maioria dos produtores havia desmatado uma área maior do que a permitida por lei, mas foram autorizados a continuar as operações e a comercializar seus produtos, desde que assinassem um compromisso vinculativo para entrar em conformidade por meio de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Esse procedimento administrativo exigia que calculassem sua “dívida florestal”, essencialmente a diferença entre a cobertura florestal real e a quantidade exigida por lei, e que se comprometessem a reflorestar ou restaurar essa terra em um futuro previsível. Grande parte do sucesso do PPCDAm na redução do desmatamento em propriedades privadas pode ser atribuída aos comerciantes de commodities, que exigiram que os fornecedores aderissem ao CAR e negociassem um TAC, que invariavelmente incluía o compromisso de não realizar novos desmatamentos.
Essa abordagem integral do governo facilitou a estreita colaboração dos governos estaduais, que estavam compilando o CAR digital para suas respectivas jurisdições. No Pará, que tem a maior taxa de desmatamento do país, as propriedades rurais culpadas de desmatamento excessivo foram incluídas em uma Lista de Desmatamento Ilegal. Conhecida popularmente como lista negra, os infratores não tinham acesso ao crédito rural subsidiado e à oportunidade de vender sua produção para grandes frigoríficos.
Esses incentivos negativos foram complementados por políticas que recompensavam os governos municipais que apoiavam os esforços para acabar com o desmatamento ilegal (Programa Municípios Verdes – PMV). No Mato Grosso, o governo estadual fez parcerias com associações de produtores para melhorar a produtividade e oferecer incentivos fiscais para conservar o habitat natural (Produzir, Conservar e Incluir – PCI).
Esses programas foram acompanhados por campanhas contínuas de aplicação da legislação contra proprietários de terras culpados de desmatamento ilegal. Em uma iniciativa altamente divulgada (Amazônia Protege), o Ibama identificou 1.262 áreas de desmatamento ilegal, totalizando mais de 176 mil hectares, cruzando dados do Prodes e do Deter com polígonos de propriedades registradas no CAR. Isso permitiu que os promotores entrassem com 757 ações civis pedindo indenizações de aproximadamente R$ 2,8 bilhões.
A taxa de desmatamento flutuou nos quatro anos seguintes, refletindo a natureza persistente da nova taxa básica de desmatamento, mas também a incapacidade de desenvolver sistemas de produção alternativos que pudessem competir com os modelos de negócios convencionais. Apesar de ter sido incluído como prioridade em todas as fases do PPCDAm, o crescimento de modelos de produção alternativos (agora chamados de biocomércio) ficou aquém das expectativas de seus proponentes em ONGs e no meio acadêmico. Com a notável exceção do açaí, a falta de uma demanda robusta por produtos florestais sustentáveis prejudicou os programas de transição da economia de fronteira.
A terceira fase começou com a sucessão presidencial de Lula para Dilma Rousseff, que transferiu o PPCDAm do CC/PR para o Ministério do Meio Ambiente em 2013, uma mudança no domicílio institucional que efetivamente rebaixou o PPCDAm como prioridade política. Não menos importante, esse período coincidiu com uma recessão econômica que restringiu a capacidade do governo de alocar mais fundos para empreendimentos de biocomércio de alto risco com perspectiva limitada de estimular o crescimento econômico. Pior ainda, o governo Dilma estava envolvido no escândalo da Lava Jato, que consumiu o país e exacerbou o que já era uma grande crise econômica e fiscal.
Fase IV (2016-2020). Retrocesso e dissolução
Michel Temer estava consideravelmente menos comprometido com a conservação da Amazônia do que seu antecessor; no entanto, como presidente interino, ele permitiu que o PPCDAm continuasse sob a orientação de profissionais do Ibama, Funai, MPF e outros órgãos. Seus esforços, no entanto, foram limitados pelo conservadorismo fiscal imposto ao governo pelos mercados financeiros internacionais. Isso levou a cortes orçamentários, que resultaram em uma redução de aproximadamente 25% das equipes do Ibama e do ICMBio. Os esforços para expandir a luta contra o desmatamento foram contrariados pela crescente influência do lobby ruralista no Congresso, que influenciou a tentativa do presidente Temer de reduzir a área espacial e o nível de proteção das principais áreas protegidas adjacentes à BR-163. No entanto, essas políticas foram questionadas pelo Ministério Público Federal (MPF) e, por fim, anuladas pelo Supremo Tribunal Federal.
Em 2019, Jair Bolsonaro assumiu a presidência e imediatamente retirou o financiamento dos componentes de lei e ordem do programa. Em seguida, dissolveu o PPCDAm, transferiu seus componentes remanescentes para a Comissão-Executiva para Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa (Conaveg) e transferiu a administração do MMA para o Conselho Nacional da Amazônia Legal, que era presidido pelo vice-presidente do país (Hamilton Mourão), um general do exército aposentado com experiência limitada em assuntos ambientais.
Entre as ações implementadas pela nova entidade estavam a Operação Verde Brasil e a Operação Guardiões do Bioma, através das quais as forças armadas e o Ministério da Justiça eram convocados a combater o desmatamento ilegal, controlar incêndios florestais, proteger terras indígenas e desmantelar organizações criminosas. Embora mais de 100 mil soldados tenham sido mobilizados para combater incêndios florestais, houve apenas uma limitada ação para combater a grilagem de terras e o desmatamento ilegal, enquanto as iniciativas para criar unidades de conservação e aprovar reivindicações de terras indígenas foram paralisadas. A Alemanha e a Noruega suspenderam as transferências para o Fundo Amazônia em 2019.
Fase V (2023-2027). Renascimento e renovação
No primeiro dia do terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, ele restabeleceu o PPCDAm e colocou novamente seu conselho de administração na Casa Civil da Presidência da República. Em vez de ter a unidade administrativa dentro da CC/PR, no entanto, a nova estrutura criou um subcomitê executivo no Ministério do Meio Ambiente (agora renomeado Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima), que é novamente liderado por Marina Silva. Aparentemente, a ex-ativista ambiental e política veterana não renunciará em protesto contra as políticas que ela considera questionáveis, mas defenderá políticas ambientais em um governo de coalizão que inclui defensores com pontos de vista marcadamente diferentes dos seus.
A quinta fase do PPCDAm lembra a inicial, porém incorpora várias lições aprendidas com os sucessos e fracassos das quatro primeiras versões. Enquanto as fases anteriores se concentravam em medidas de comando e controle, como multas por desmatamento e planejamento do uso da terra, a nova fase dá mais ênfase à promoção de meios de subsistência sustentáveis. Há uma ênfase renovada (e enfática) na agrossilvicultura, na bioeconomia e no ecoturismo, com o objetivo de criar meios de subsistência alternativos (e realmente competitivos) para as famílias que dependem de práticas insustentáveis, como a criação de gado ou a extração não planejada de madeira.
O reflorestamento e a restauração do habitat são destacados como parte integrante dos futuros paradigmas de uso da terra, e há uma ênfase muito maior no empoderamento dos povos indígenas e das comunidades tradicionais que não foram atendidos nas versões anteriores do PPCDAm. Eles agora são vistos como essenciais para o sucesso do programa, em parte porque seus direitos são reconhecidos como inegáveis, mas também porque trazem o conhecimento tradicional (senso comum) para o projeto e a execução de iniciativas futuras.
A Fase 5 busca estabelecer parcerias mais sólidas entre órgãos governamentais, ONGs, empresas privadas e instituições de pesquisa, a fim de alavancar a experiência e os recursos para um monitoramento e uma aplicação da lei mais eficazes. O objetivo é combater as causas fundamentais do desmatamento, como a demanda por madeira ilegal e o apetite aparentemente insaciável por terras aráveis para o cultivo de soja. Reconhecendo o papel crucial da titulação de terras no controle da grilagem de terras, a Fase 5 (finalmente) agilizará a regularização da posse de terras para comunidades florestais, assentamentos agrários e agricultores familiares. Isso exigirá que o Incra simplifique seus procedimentos burocráticos e aumente o financiamento para a demarcação de terras.
Além de enfatizar o desenvolvimento da bioeconomia, a Fase 5 também ressalta a necessidade de desenvolver mecanismos financeiros, incentivos econômicos e regulamentações que tornem a produção sustentável mais atraente do que os modelos de produção extrativista na economia convencional. Não é de surpreender que isso envolva estratégias para implementar o REDD+, que incluem planos para acessar os mercados de carbono para subsidiar a conservação das florestas, bem como a mobilização de recursos para financiar a restauração do habitat florestal em propriedades privadas, para que os produtores estejam em consonância com o Código Florestal.
Imagem do banner: Gado pastando na Amazônia brasileira desmatada. Foto: Rhett A. Butler.