Nessa seção, Killeen explica a “natureza unitária” da governança nos países andinos e como a responsabilidade pela prestação de serviços públicos essenciais foi transferida para instituições locais, eleitas diretamente por seus vizinhos.
Os casos analisados pelo autor de “A Perfect Storm in the Amazon” incluem os testes realizados pelo Peru desde 2002 – há mais de vinte anos – bem como a experiência no Brasil e no Equador.
Embora diversas, todas elas têm alguns pontos em comum (como a ineficácia em melhorar a qualidade de vida dos habitantes).
As nações andinas são repúblicas unitárias por sua história e constituição. Consequentemente, a pressão para a devolução de poder a jurisdições inferiores é menos óbvia e seu grau de implementação é variável. Nas últimas décadas, os países andinos, em diferentes momentos e com diferentes níveis de determinação, organizaram esforços para descentralizar a tomada de decisões e as funções administrativas do Estado. Pois transferiram a responsabilidade pela prestação de serviços públicos essenciais para instituições locais que respondem a indivíduos eleitos por seus vizinhos.
O Peru iniciou seu processo de descentralização em 2002, quando as reformas constitucionais e legais promulgadas após o colapso do governo Fujimori conduziram às primeiras eleições locais da história do país. A transferência de responsabilidade administrativa foi acompanhada por receitas destinadas a programas sociais, como salários de professores e centros de saúde. Em 2016, cerca de oito por cento do PIB e cinquenta por cento do total de gastos do governo foram executados pelos governos regionais e locais, um aumento de mais de 100 por cento em comparação com 2002. A maior parte das receitas agora é distribuída de acordo com a população; consequentemente, os benefícios se acumularam nas áreas urbanas da costa e nas cidades de médio porte das terras altas, com uma exceção notável: as receitas provenientes da exploração de recursos naturais.
A economia do Peru é altamente dependente da mineração e dos hidrocarbonetos (consulte o Capítulo 5), e as reformas políticas do início dos anos 2000 incluíram um mecanismo de participação na receita que está entre os mais generosos do mundo. Conhecido como cânone, ele se refere a uma série de regras para a cobrança de impostos, taxas e royalties gerados por cinco recursos naturais (minerais, energia hidrelétrica, gás natural, pesca e florestas), que distribuem as receitas entre os três níveis de governo (região, província e distrito) (Figura 7.8). Na última década, dezenas de bilhões de dólares foram transferidos para governos locais e regionais que possuem minas de grande escala, campos de gás ou petróleo. De acordo com as regras que regem a distribuição do cânone, as receitas são compartilhadas entre todos os distritos de uma região, e não apenas com o distrito específico onde o recurso é explorado. No entanto, ainda há grandes desigualdades e alguns distritos, que não possuem um setor extrativista, não recebem nada.
A legislação especifica que a maior parte do montante do cânone pode ser gasta somente em infraestrutura física, como estradas ou edifícios; por exemplo, os fundos podem ser gastos para construir escolas, mas não para treinar professores ou pagar seus salários. Os fluxos do cânone tendem a incentivar a corrupção, pois os contratos de construção são um ímã para o suborno, principalmente em jurisdições com pouca ou nenhuma supervisão. Mesmo que a corrupção não fosse um problema, muitos governos locais ainda teriam dificuldade para gastar os valores à sua disposição.
Claramente ausentes de todos os relatórios do governo estão as estatísticas sobre a origem, o valor e o uso dos fundos do Canon Forestal. Embora pequenos em comparação com a receita da mineração, os royalties potenciais da madeira representariam uma receita importante para os distritos remotos onde ocorre a maior parte da extração de madeira. Um estudo recente estima que o setor madeireiro gerou aproximadamente US$ 350 milhões por ano e que esse valor seria aproximadamente três vezes maior se fosse considerada a parte pós-serraria da cadeia de suprimentos. Os impostos e royalties variariam dependendo das espécies e das estimativas de custo, mas o cânone distribuível provavelmente seria superior a US$ 50 milhões, uma quantia substancial para comunidades florestais remotas.
Outro poder problemático que foi descentralizado é o da autoridade administrativa sobre o uso da terra e o manejo florestal, que em 2010 foi transferido para os governos regionais, os quais passaram a autorizar concessões florestais e aprovar planos de manejo. Suas responsabilidades incluem o monitoramento do cumprimento da política florestal nacional, que é definida pelo governo central, e a autorização do desmatamento quando pertinente. No entanto, não parecem coletar nenhum imposto ou pagamento de royalties. A ausência total de dados publicados pelo Ministério da Fazenda é provavelmente um sinal de que não estão sendo coletados ou, pelo menos, repassados ao tesouro nacional para distribuição por meio do sistema canônico.
Os políticos locais usaram esses poderes para obter concessões florestais ou fazer conluio com indivíduos que operam na economia informal. Por exemplo, um político proeminente em Ucayali, que também era o representante legal de uma empresa madeireira, foi acusado de lavar cinco milhões de metros cúbicos de madeira ilegal roubada de uma comunidade indígena, declarando-a como madeira extraída de suas concessões, que aparentemente não eram exploradas. A agência reguladora nacional (OSINFOR) descobriu a fraude, rescindiu as concessões e multou a empresa em US$ 80.000; no entanto, a empresa recorreu da decisão em um tribunal em Pucallpa, onde o juiz anulou a multa e restituiu a concessão.
Mudanças recentes na Lei Florestal e de Vida Selvagem do Peru transformaram a estrutura normativa que rege o uso da terra e o manejo florestal na Amazônia peruana. A mudança mais significativa foi a transferência do poder regulatório que rege a zonificação florestal do Ministério do Meio Ambiente e Mudanças Climáticas (MINAM) para o Ministério da Agricultura e Irrigação (MINAGRI). A versão anterior (Ley 29763 de 2011) conferia esse poder à MINAM após receber informações do SERFOR, um órgão técnico do MINAGRI, enquanto a lei revisada (Ley 31973 de 2024) inverte essas responsabilidades. Além disso, a lei revisada perdoa o desmatamento ilegal realizado em anos anteriores por pequenos proprietários e delega a emissão de futuras licenças de uso da terra às autoridades regionais. Defensores ambientais e sociais alertam que essas mudanças aumentarão o desmatamento e ameaçarão os direitos indígenas, pois transferem a responsabilidade de uma instituição que prioriza a conservação florestal para outra com um longo histórico de desenvolvimento agrícola.
O conluio entre interesses empresariais locais e funcionários do governo estava por trás da venda irregular de milhares de hectares de florestas públicas a investidores estrangeiros entre 2010 e 2019. A má conduta chamou a atenção do público pela primeira vez quando duas empresas de plantação de dendezeiros em escala industrial (Plantaciones de Pucallpa e Plantaciones de Ucayali) limparam terras para estabelecer 11.000 hectares de dendezeiros em terras reivindicadas pela comunidade indígena Shipibo-Konibo de Santa Clara de Uchunya. O esquema envolveu documentos de título fraudulentos para 180 pequenas propriedades de terra emitidos por autoridades locais em nome de terceiros (amigos e familiares), que foram vendidos a um intermediário de um empresário tcheco-americano do setor de óleo de palma que também tinha propriedades na Malásia (Dennis Melka). O mesmo empresário estava envolvido em um esquema distinto com outra subsidiária corporativa (Cacao del Perú Norte) que levou ao desmatamento de 2.500 hectares perto de Iquitos, supostamente coordenado com o governador de Loreto (Fernando Meléndez) e o diretor da Autoridad Regional Ambiental de Loreto (Juan Carlos Vilca Tello), que permitiu que a empresa continuasse a trabalhar depois que um tribunal ordenou a interrupção das operações.
Posteriormente, um tipo semelhante de fraude fundiária foi descoberto por jornalistas investigativos, envolvendo um esquema de venda de terras a colonos menonitas nos distritos de Masisea e Padre Márquez, ambos em Ucayali, e Tierra Blanca em Loreto.
Essas transações fraudulentas são particularmente preocupantes porque os menonitas têm um longo histórico de migração, colonização e desmatamento, e seu assentamento em uma fronteira florestal pressagia um novo foco de desmatamento. As terras que lhes venderam foram reivindicadas por famílias Shipibo-Konibo ou ribeirinhas, mas não foram formalmente reconhecidas pelo sistema nacional de certificação de posse de terra.
Outro resultado infeliz da descentralização é a morosidade do processo de revisão ambiental, especialmente no que se refere ao setor de garimpagem. O Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) peruano delega muitas responsabilidades às autoridades regionais e locais, que, no caso de pequenas operações de mineração, são os escritórios técnicos dos governos regionais. O governo regional de Madre de Dios não tem orçamento, capacidade técnica e forças de segurança para enfrentar milhares de mineiros, muitos dos quais estão armados para autoproteção. Em 2018, o governador de Madre de Dios solicitou ajuda ao presidente, que incluía uma mudança nos regulamentos nacionais de mineração e o apoio das forças armadas. Isso acabou levando à criação de uma força-tarefa, que reduziu as incursões nas áreas protegidas da região, mas o setor de mineração continua a se expandir e ocupou a maior parte da planície de inundação do Rio Madre de Dios entre o Parque Nacional e Reserva da Biosfera de Manu e a cidade de Puerto Maldonado.
Colômbia tem uma forma incomum de descentralização que segmenta as funções administrativas das jurisdições subnacionais em dois sistemas paralelos. O maior é o esquema político tradicional composto por departamentos e municípios, cada um com responsabilidades e receitas específicas. Educação, saúde, saneamento e infraestrutura são o domínio dessas entidades, que são financiadas por uma combinação bastante típica de transferências de receita e impostos e taxas jurisdicionais. O sistema menor consiste em Corporaciones Autónomas Regionales (CARS), entidades públicas organizadas em torno de bacias hidrográficas. Essas são essencialmente autoridades ambientais regionais que são regidas pela Ley General Ambiental de 1993. O termo “autônomo” refere-se à sua independência das entidades regionais (departamentais); as CARS às vezes, mas nem sempre, se sobrepõem às jurisdições políticas. Eles são agências quase subsidiárias do Ministério do Meio Ambiente e são governados por uma “assembleia” de várias partes interessadas.
Os CARS são responsáveis por desenvolver e implementar “políticas, planos e programas” relacionados à gestão de recursos naturais, além de participar do processo de planejamento estratégico das jurisdições políticas e liderar o planejamento do uso da terra dentro dos limites da corporação. Eles têm funções regulatórias importantes, incluindo a autoridade para outorgar concessões para o uso de recursos naturais renováveis, incluindo florestas, águas superficiais e subterrâneas e a vida selvagem, bem como para estabelecer padrões de emissão para substâncias potencialmente prejudiciais. Por fim, os CARS supervisionam e aprovam estudos de impacto ambiental e monitoram as atividades relacionadas à exploração de recursos naturais não renováveis.
Há várias barreiras legais e administrativas entre os CARS e os governos regionais destinadas a evitar, ou pelo menos minimizar, conflitos de interesse e nepotismo. O Estado colombiano também criou um sistema fiscal para garantir que os CARS sejam financeiramente independentes de suas entidades parceiras. Os CARS são dotados de fontes de receita específicas, incluindo um imposto sobre a propriedade rural, royalties de energia hidrelétrica, taxas de uso da água e multas pagas pelos poluidores. Esse sistema é exclusivo da Colômbia e representa uma inovação importante na governança ambiental. Basicamente, ele adota os conceitos do processo de AAE e os institucionaliza por meio de um processo de planejamento permanente organizado horizontalmente em uma ecorregião ou bacia hidrográfica. Os CARS também têm autoridade legal substancial sobre o processo de revisão e licenciamento da EIA, e criam vínculos institucionais formais com as autoridades nacionais e regionais.
A experiência da Bolívia com a descentralização é radicalmente diferente da de outros países andinos devido ao fato de estar associada a uma demanda por autonomia regional. A autonomia é diferente da descentralização, pois pressupõe o direito de determinar a política independentemente do governo central. Em contraste, a descentralização tende a ser um processo administrativo em que a política é formulada em nível nacional, mas executada localmente. A demanda por autonomia na Bolívia originou-se das províncias das terras baixas (amazônicas) insatisfeitas com o domínio político e econômico das elites andinas.
O movimento pela autonomia começou na década de 1930, quando Santa Cruz, na época o principal produtor de petróleo e gás da Bolívia, negociou um acordo de participação na arrecadação que destinava onze por cento das receitas de hidrocarbonetos para o desenvolvimento regional. Esse acordo, no entanto, não foi implementado até 1958, quando um protesto civil forçou o governo central a financiar uma instituição controlada localmente dedicada à infraestrutura. Esses recursos catalisaram um boom de desenvolvimento que foi impulsionado ainda mais pelas políticas de desenvolvimento do governo central nas décadas de 1960 e 1970 (consulte o Capítulo 6). A cidade de Santa Cruz de la Sierra cresceu de 70.000 habitantes em 1970 para uma metrópole de mais de dois milhões de pessoas até 2024. Nesse ínterim, a evolução política da Bolívia passou por regimes militares e por uma consolidação democrática, o que deu origem a um processo de descentralização que começou em 1992. A Ley de Participación Popular estabeleceu os municípios como o ponto central da reforma democrática, determinando a eleição direta de prefeitos e conselhos municipais e transferindo 20% das receitas de um imposto nacional sobre valor agregado para os municípios.
A autonomia regional passou a ser associada a movimentos políticos departamentais que ganharam força na última década do século XIX; infelizmente, esses movimentos foram alimentados por uma animosidade de longa data entre as populações das terras altas e das terras baixas. Parte da discórdia pode ser atribuída a tradições culturais distintas, mas também foi motivada por modelos econômicos diferentes, com as elites andinas preferindo modelos estatistas, enquanto as elites cruceñas abraçavam a iniciativa privada. A hostilidade foi agravada pela migração em massa de camponeses das terras altas e pela subsequente colonização de paisagens de florestas tropicais.
A busca pela autonomia se viu imersa na revolta populista de grupos indígenas que levou à eleição de Evo Morales, cuja campanha se baseou em uma plataforma de oposição à iniciativa privada e à autonomia regional. Embora Morales tenha vencido a eleição nacional, os autonomistas prevaleceram em plebiscitos em cinco dos nove departamentos do país. Uma série de compromissos levou à eleição direta de governadores e legislaturas departamentais em 2010, bem como a um regime fiscal que compartilhava as receitas de um imposto sobre hidrocarbonetos. Diferentemente do regime de royalties pré-existente, o mecanismo de distribuição de receitas garantiu que as regiões não produtoras de hidrocarbonetos também recebessem benefícios da exploração de um recurso nacional. A combinação de royalties de petróleo, participação na receita e o imposto solidário criou um estado descentralizado no qual cerca de onze por cento do PIB é executado por jurisdições locais e regionais, representando cerca de trinta por cento de todos os gastos do governo.
Os processos paralelos de autonomia e descentralização continuam a se desenvolver na Bolívia, juntamente com os esforços contrastantes de um governo com tendências autocráticas para centralizar o poder. O governo nacional manteve o controle sobre a maioria dos recursos naturais do país, incluindo o acesso a terras públicas, que é usado para beneficiar um eleitorado fundamental: migrantes rurais do altiplano andino. Essas pessoas originalmente se referiam a si mesmas como colonizadores, mas agora preferem o termo interculturales, para evitar a percepção negativa ligada ao legado global do colonialismo. O bloco autonomista continua a dominar o governo regional de Santa Cruz, que tem sido usado para proteger os interesses dos proprietários de terras e do agronegócio. A competição pela terra é um fator importante que contribui para a alta taxa de desmatamento da Bolívia, que é a segunda mais alta da Pan-Amazônia, atrás apenas do Pará, com uma taxa média de desmatamento de cerca de 450.000 hectares por ano.
O Equador é um país relativamente atrasado em relação à descentralização. Depois de uma série de iniciativas pouco animadoras no início do século XXI, o governo de Rafael Correa lançou uma ambiciosa reorganização governamental que foi formalizada pela Constituição de 2008 e codificada por lei em 2010. Esse sistema, que ainda está em evolução, prevê uma estrutura jurisdicional de quatro entidades subnacionais organizadas em hierarquia: Regiones, Provincias, Cantones e Parroquias. O governo central mantém a propriedade de ativos estratégicos (minerais, petróleo e gás, recursos hídricos, biodiversidade), mas certas decisões de planejamento e investimento em larga escala são delegadas a jurisdições inferiores (por exemplo, gestão de bacias hidrográficas, irrigação e redes rodoviárias regionais). A prestação dos principais serviços deve ser gerenciada pelo Cantão (água potável, gestão de resíduos e cadastros urbanos), com responsabilidades limitadas delegadas às comunidades locais (manutenção de propriedades públicas, provavelmente escolas e clínicas). O orçamento é financiado por transferências de receita no valor de aproximadamente 21% do orçamento nacional: 27% para governos regionais, 67% para províncias e cantões e 6% para comunidades locais.
Paralelamente a esse sistema jurisdicional de descentralização administrativa, uma regionalização geográfica pré-existente tem influenciado os orçamentos e os programas há muito tempo. São quatro as principais regiões: Costa, Sierra, Oriente e Galápagos, que estão unidas por tradições culturais, ecologia e sistemas de produção econômica. O Oriente é sinônimo de Amazônia, que é reconhecida na Constituição de 2008 como uma região estratégica.
A partir da década de 1990, a Amazônia equatoriana recebeu uma modesta taxa de royalties (US$ 0,50 por barril) pelo petróleo extraído de reservas privadas e estatais, que foi depositada no Fondo de Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE) e distribuída às províncias (28%), cantões (58%) e paróquias (6%), bem como a uma entidade quase autônoma que abrange jurisdições políticas, o Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (8%). Esse sistema financeiro foi dissolvido em 2018 e substituído pelo Fondo Común para la Circunscripción Territorial Especial Amazónica, que continua a receber os fundos exigidos pela lei de hidrocarbonetos, bem como receitas adicionais da produção de petróleo (sobretaxa de 2% sobre os lucros), do setor de mineração (60% dos royalties e sobretaxa de 12% sobre os lucros) e das usinas hidrelétricas estatais (sobretaxa de 30% sobre os lucros).
Entre 2019 e 2023, o Fondo Común Amazónico aprovou 297 projetos (de 926 apresentados) para um total de US$ 491 milhões, dos quais a esmagadora maioria são investimentos em infraestrutura para serviços básicos, especialmente tratamento de água, gestão de resíduos, saúde e educação, seguidos por infraestrutura de transporte e controle de inundações. Os recursos do fundo proporcionaram apenas um apoio limitado a “empresas produtivas”, principalmente suporte de extensão para produtores de gado, cacau e café, bem como para infraestrutura relacionada ao comércio, como mercados locais e centros logísticos. Não houve investimentos (aparentes) em formas não convencionais de biocomércio, exceto por nove projetos de turismo, incluindo dois comercializados como turismo comunitário.
Imagem de destaque: Folhas do dossel da floresta amazônica no Parque Nacional de Manu, Peru. Crédito: Rhett A. Butler.