Gestão e regulamentação estatal das indústrias extrativas na Panamazônia

As indústrias extrativas são componentes estratégicos da economia de todos os países amazônicos, mas o grau de sua importância varia muito. A extração mineral gera benefícios econômicos tangíveis para um Estado soberano. A conversão de um recurso natural não renovável em dinheiro pode proporcionar a uma economia emergente ou a um país de renda média o capital financeiro tão necessário para o desenvolvimento da infraestrutura e a redução da pobreza. A exploração de recursos gera ganhos estrangeiros essenciais para fornecer aos cidadãos os bens e serviços que não são produzidos pela economia doméstica. Infelizmente, muitos, ou talvez até a maioria, dos países do Sul Global ricos em recursos sofrem com a corrupção, a má governança e as condições sociais adversas que impedem o investimento sustentável da riqueza extrativa.

Realidades macroeconômicas

A Pan-Amazônia é um enorme reservatório de recursos minerais, e as indústrias extrativas representam um grande componente do PIB regional. A importância combinada do setor mineral varia entre os países, indo de um máximo de quase 25% na Venezuela a pouco mais de 2% no Brasil.

A mineração há muito tempo domina o setor de recursos naturais no Peru, na Guiana e no Suriname, enquanto a extração de hidrocarbonetos predomina na Venezuela, no Equador e na Colômbia. Apenas uma fração dos campos de petróleo e gás da Colômbia está localizada na Amazônia, que, como os da Venezuela, estão localizados na bacia do Orinoco, ao norte da Ecorregião Amazônica. A economia boliviana é altamente dependente de recursos naturais, embora a maior parte de sua riqueza mineral tenha sido explorada em paisagens fora da Bacia Amazônica. Todos os países têm rochas auríferas localizadas dentro de suas jurisdições amazônicas e todos têm comunidades vibrantes, embora problemáticas, de garimpeiros.

De todos os países amazônicos, o Brasil tem a economia mais diversificada e é o menos dependente da exploração mineral. No entanto, tem o maior setor de mineração e um pouco mais de 27% de sua produção nacional total de minerais industriais tem origem nos sete estados da Amazônia Legal. Os garimpeiros de ouro constituem um importante grupo econômico com influência significativa nos sistemas políticos locais e regionais.

O Brasil também é um dos maiores produtores mundiais de petróleo e gás, mas apenas um por cento de sua produção de petróleo e cerca de quatorze por cento de sua produção de gás natural provêm de campos localizados na Amazônia Legal.

As estatísticas que estimam as rendas minerais, na verdade, subestimam o impacto econômico do setor extrativista, porque a exploração e as operações representam uma parte significativa do fluxo de caixa total, que varia de acordo com o ciclo das commodities. Quando os preços estão altos, o custo de produção pode ser tão baixo quanto 5%, mas quando os preços caem, as empresas podem perder dinheiro e ir à falência. Da mesma forma, as receitas minerais não são uma medida precisa do impacto do setor extrativista nas economias nacionais e regionais. É mais provável que as despesas relacionadas à exploração e às operações sejam gastas na região e beneficiem as comunidades locais por meio da criação de empregos e do consumo de bens e serviços. Por outro lado, as chamadas “rendas”, que são receitas líquidas, beneficiam as economias nacionais por meio de impostos e ganhos em moeda estrangeira, mas os principais beneficiários são as corporações multinacionais que exportam seus ganhos para as nações onde são distribuídos aos investidores que forneceram o capital para o desenvolvimento do projeto.

A receita total gerada pelos setores extrativistas é altamente cíclica. Em 2019, a receita total foi estimada em ~US$ 29 bilhões (Tabela 5.3), consideravelmente menor do que os US$ 100 bilhões em minerais explorados em 2014, mas ainda o dobro do que era antes de 2007.

Estruturas legais e regimes tributários

Essencialmente, há três abordagens para gerenciar o relacionamento entre empresas e estados soberanos:

1) Concessões fornecem às empresas os direitos exclusivos de explorar e explotar os minerais de uma área geográfica específica. Esse é o modelo predominante para empreendimentos de mineração (exceto na Venezuela) e é o sistema usado no Brasil, Peru e Colômbia para contratos de petróleo e gás.

2) Os Contratos de Compartilhamento de Produção são joint ventures entre uma empresa petrolífera nacional e corporações que concordam em financiar e gerenciar operações em troca de uma parcela proporcional da produção em uma concessão. Esse modelo predomina na Bolívia, Equador, Venezuela, Suriname e Guiana; é também o modelo usado para gerenciar duas das minas de ouro corporativas do Suriname.

3) Contratos de serviço são acordos entre empresas petrolíferas nacionais e uma empresa contratante que recebe uma taxa para gerenciar os ativos de petróleo e gás; o Equador usa esse modelo para operações em campos mais antigos controlados pela empresa petrolífera estatal.

Há três mecanismos principais que os estados usam para captar receitas: royalties, impostos de renda corporativos e lucros de empresas estatais. Esses mecanismos são complementados por taxas de licenciamento, impostos sobre a propriedade e bônus de assinatura, bem como impostos sobre lucros inesperados, criados para recuperar receitas quando os preços das commodities disparam e as receitas corporativas aumentam muito além do custo de produção.

Os royalties são calculados sobre o valor bruto da matéria prima, independentemente do custo de extração. Esse é um cálculo simples baseado no preço de mercado e na unidade da commodity mineral: barris de petróleo, metros cúbicos de gás ou toneladas de minério [concentrado]. Vários Estados têm um regime estratificado que reduz os impostos sobre minas e campos de petróleo menores, que aumentam à medida que a escala das operações e da produção aumenta. Os royalties de mineração tendem a ser menores do que os de hidrocarbonetos. Presumivelmente, isso reflete o custo maior das operações de mineração em comparação com a perfuração de petróleo e gás, mas a disparidade também reflete a história do setor e um legado de exploração comumente atribuído às empresas petrolíferas – em grande parte estrangeiras.

O imposto de renda corporativo é calculado sobre os lucros da unidade de negócios operacional após a subtração do custo total de exploração, produção e processamento, bem como dos pagamentos de royalties e impostos. Essa abordagem permite que as empresas gerenciem o risco de preço dos mercados de commodities e, ao mesmo tempo, as motiva a investir na capacidade de produção futura. No entanto, é menos transparente e suscetível à má conduta corporativa.

As empresas estatais de petróleo e as joint ventures são uma importante fonte de receita para o governo nacional. No entanto, as decisões de investimento estão sujeitas a considerações políticas, e as operações geralmente não são tão eficientes do ponto de vista operacional quanto as de uma empresa privada. Elas podem ou não pagar imposto de renda corporativo, dependendo do estado – mas todas pagam royalties.

A maior parcela das receitas captadas pelos impostos sobre o rendimento é retida pelos governos centrais, mas uma parte significativa é devolvida aos governos regionais e locais por meio de políticas de compartilhamento de receitas exclusivas de cada país. Em geral, os pagamentos às jurisdições subnacionais são gerenciados por meio do regime de royalties, o que pode explicar por que as alíquotas tendem a ser baixas, enquanto a proporção devolvida é relativamente alta.

Alguns regimes de royalties contemplam uma cláusula de solidariedade que aloca recursos para regiões e comunidades que não possuem recursos minerais geradores de receita. Além disso, todos os governos também transferem fundos do tesouro geral para as jurisdições subnacionais por meio do processo orçamentário regular.

O Equador adotou um sistema baseado no volume de petróleo extraído da Amazônia. O valor de um dólar por barril de petróleo é depositado em um fundo que investe no desenvolvimento econômico e social das comunidades da região. Em 2019, isso equivalia a cerca de cinco por cento ao ano das rendas derivadas da produção, o que seria o nível mais baixo de compartilhamento de receita na região amazônica.

O Peru tem o sistema mais generoso e inclui não apenas 100% das receitas geradas pelo sistema de royalties, mas também 50% das receitas capturadas pelo imposto de renda corporativo. O sistema peruano, conhecido como canon, também especifica a parte proporcional alocada ao governo regional e às comunidades locais que hospedam as atividades extrativas ou são afetadas por elas.

“Uma tempestade perfeita na Amazônia” é um livro de Timothy Killeen que contém as opiniões e análises do autor. A segunda edição foi publicada pela editora britânica The White Horse em 2021, sob os termos de uma licença Creative Commons (licença CC BY 4.0).

Leia as outras partes extraídas do capítulo 5 aqui: