Amazônia: o setor extrativista é realmente bom para a economia regional?

A Pan-Amazônia é uma fonte significativa de várias commodities industriais importantes. Os mercados globais não são excessivamente dependentes da região; no entanto, a produção das minas amazônicas não é insignificante. O desenvolvimento de recursos minerais é um processo que dura décadas e, se o setor extrativista abandonasse a região, como proposto por alguns defensores do meio ambiente, a economia global encontraria outras geografias para fornecer esses minerais essenciais. A produção de petróleo e gás é insignificante em escala global (< 0,1%) e a produção poderia ser interrompida sem dificuldade.

Em termos puramente financeiros, o setor de minerais da Amazônia é minúsculo, com um PIB total de ~US$ 20 bilhões em uma economia global estimada em US$ 85 trilhões em 2020, dos quais cerca de três por cento foram atribuídos a petróleo e gás (US$ 2,1 trilhões) e um por cento a minerais industriais (US$ 850 bilhões). A economia global poderia facilmente se adaptar a uma Amazônia que não incluísse um setor extrativista. O mesmo não pode ser dito sobre os países amazônicos.

As receitas líquidas dos minerais extraídos da Pan-Amazônia em 2017 foram equivalentes a cerca de oito por cento do PIB regional (consulte o Capítulo 1). No entanto, se toda a extração fosse interrompida, o impacto seria ainda maior, devido à forte dependência dos setores financeiro e de serviços da atividade econômica ligada ao setor extrativo. O Brasil sofreria um impacto econômico significativo nas receitas minerais, mas o impacto seria catastrófico para o Peru, o Equador e a Bolívia. A importância estratégica do setor mineral é evidenciada pela situação atual da economia venezuelana, que destruiu seu setor de petróleo e uma indústria de mineração outrora próspera, baseada em minério de ferro e bauxita.

O setor mineral é de menor importância para os próprios residentes da Amazônia, em parte porque a maior parte dessa receita é exportada para fora da região. O PIB per capita de todos os minerais em 2019 foi de cerca de US$ 800 por habitante da Amazônia, mas apenas cerca de 6% desse valor é devolvido aos governos locais e regionais. Mesmo esse número é enganoso, no entanto, devido à distribuição desigual das receitas entre as jurisdições.

Por exemplo, o estado do Pará recebeu um total de ~R$ 2,3 bilhões (~US$ 480 milhões) em royalties em 2020; no entanto, apenas três municípios (Parauapebas, Marabá e Canaã dos Carajás), que abrigam nove grandes minas a céu aberto, capturaram mais da metade desse valor (R$ 1,7 bilhão). Eles foram seguidos por cinco municípios (Paragominas, Oriximiná, Terra Santa, Juruti e Barcarena) que receberam R$ 81 milhões em royalties da indústria de bauxita e outros quinze municípios que abrigam minas de ouro legais (e quase legais), que pagaram outros R$ 81 milhões. Cinquenta e três prefeituras dividiram cerca de R$ 1,3 milhão vinculados a materiais de construção ou em compensação por impactos indiretos gerados pela infraestrutura logística. Setenta e três municípios não receberam nenhum tipo de receita de royalties, presumivelmente porque não abrigam nenhum tipo de indústria extrativa.

O governo do estado do Pará recebe 15% (R$ 345 milhões em 2020) mais outros R$ 230 milhões de um desconto fiscal vinculado à receita de exportação, o que soma cerca de 3% do orçamento total do estado. O setor de mineração conta com o apoio total do governo estadual e de suas agências reguladoras que supervisionam o setor. O estado do Pará é responsável por cerca de noventa por cento da atividade de mineração na Amazônia Legal, de modo que as receitas de royalties da mineração proporcionam poucos benefícios aos habitantes dos outros cinco estados amazônicos.

Da mesma forma, a distribuição dos royalties da exploração da produção de petróleo e gás está concentrada em apenas alguns municípios; no entanto, a distribuição dos royalties de petróleo e gás favorece os governos estaduais. Em 2020, o estado do Amazonas recebeu R$ 224 milhões em receitas de royalties, sendo que R$ 67 milhões foram alocados para o município pouco populoso de Coari, no estado do Amazonas, que abriga o maior campo de gás natural da Amazônia brasileira.

O Peru é o mais generoso dos países amazônicos na devolução de impostos minerais à região produtora. A peça central dessa política é o Canon, que aloca 50% do imposto de renda corporativo para os governos locais e regionais, bem como o imposto tradicional sobre royalties. Do valor total devolvido, dez por cento são alocados para o distrito que abriga a mina, 25% vão para a província correspondente, enquanto 40% são distribuídos para todos os governos distritais da região (departamento); 25% são alocados para o governo regional e sua universidade pública associada. Um regime ligeiramente diferente é usado para hidrocarbonetos, o que reflete as peculiaridades regionais da Amazônia peruana.

A maioria dos outros estados da Pan-Amazônia devolve apenas a parcela de royalties das receitas para as jurisdições locais e os impostos de renda corporativos são apropriados pelo governo central. Isso gera um nível de insatisfação com base na percepção de que o estado central não investe recursos suficientes no desenvolvimento do interior da Amazônia. No entanto, os setores extrativistas são fortemente apoiados pelos governos locais. Embora a maior parte das receitas seja exportada da região, aquelas alocadas para despesas de capital e operações sustentam milhares de empregos diretos, enquanto o setor de serviços e o comércio geram dezenas de milhares de empregos indiretos que ampliam enormemente o impacto do setor mineral. É importante ressaltar que o desenvolvimento de uma mina ou de um campo de petróleo garante que sejam feitas melhorias nos sistemas de saúde e educação, bem como melhorias significativas na infraestrutura de transporte.

A maioria dos moradores da Amazônia, especialmente as elites econômicas, tem visões convencionais sobre desenvolvimento e a importância da infraestrutura é primordial em sua lista de prioridades. A estrutura legal atual para o gasto das receitas de royalties reforça essa tendência. Por exemplo, o Impuesto Directo a los Hidrocarburos ,na Bolívia, e o Canon Minero, no Peru, obrigam os governos locais a “investir” esse dinheiro, em vez de pagar salários ou outras formas de custos operacionais fixos. O meio ambiente está visivelmente ausente de qualquer regulamentação referente à disposição dos royalties ou das receitas tributárias da extração mineral. Nenhuma parte desse dinheiro é alocada para a conservação, nem para a remediação dos impactos ambientais relacionados à sua exploração.

Provavelmente, a falta de financiamento para iniciativas de conservação é compensada pelos planos de ação ambiental que acompanham todas as iniciativas de grande escala no setor mineral. Essencialmente, todas as medidas de mitigação e remediação são consideradas responsabilidade da empresa que está organizando o investimento. Isso é apropriado, mas também tende a concentrar essas ações localmente, nas paisagens nas imediações da mina ou do campo de petróleo; nesse sentido, as ações privadas são semelhantes à distribuição da receita de royalties.

O impacto social e econômico do setor informal de mineração de ouro (garimpeiros) está profundamente enraizado na economia amazônica, em parte porque a distribuição de seus benefícios econômicos é extraordinariamente democrática. De acordo com quase todos os padrões, mesmo o maior minero dito “artesanal” é um pequeno empresário e é comum que se organizem em cooperativas. Muitos adotam um modelo de negócios em que as receitas líquidas (e os riscos) são compartilhados entre os participantes.

Para muitos, essa é uma rara oportunidade de sair da pobreza.

Onde quer que o ouro seja descoberto, ele cria um eleitorado influente que tende a dominar as instituições políticas locais. Os garimpeiros são influentes, pois suas atividades são economicamente significativas. Por exemplo, o Ministério Público Federal (MPF) do Brasil estimou que 58% do ouro do Pará informado ao governo entre 2019 e 2020 (30,5 toneladas) foi extraído por garimpeiros artesanais. Da mesma forma, a Bolívia e o Peru toleram um grande grupo de mineradores de pequena e média escala que ignoram as regulamentações ambientais e sonegam impostos, mas que evitam a fiscalização devido ao seu enorme poder político. (@p 5.7)

A maldição dos recursos naturais

Um refrão popular usado para depreciar os setores extrativistas é o argumento de que as receitas de exportação distorcem as economias dos países que dependem deles como uma das principais fontes do PIB. Essa crítica decorre da observação de que certos países pobres em recursos naturais têm desfrutado de níveis sustentados de crescimento econômico, enquanto muitos países ricos em recursos naturais sofrem com ciclos de alta e baixa de commodities que impedem seu desenvolvimento de longo prazo. Essa hipótese desencadeou um debate sobre políticas no final da década de 1990, quando os conceitos de desenvolvimento sustentável estavam sendo incorporados às estruturas estratégicas dos setores público e privado. A crítica foi controversa, em parte, porque questionava as práticas de empréstimo das agências multilaterais de desenvolvimento, como o Banco Mundial, mas era excessivamente dependente de correlações estatísticas que incluíam inúmeras exceções óbvias.

Como todas as suposições baseadas em correlação, a relação entre a dependência de recursos e a estagnação econômica pode ser um fenômeno do tipo “causa e efeito” – ou uma manifestação de outros fatores que impedem ou promovem o crescimento sustentável em toda a economia. De qualquer forma, os países em desenvolvimento no século XX tinham poucas opções, pois precisavam de recursos financeiros para expandir suas economias e combater a pobreza. Aqueles que tiveram sucesso usaram sua riqueza de recursos naturais para diversificar suas economias e melhorar o bem-estar de seus cidadãos.

A maioria dos economistas testou a hipótese da maldição/dotação de recursos naturais usando sua métrica favorita, a produção interna bruta (PIB); no entanto, uma abordagem alternativa se baseia no índice de desenvolvimento humano (IDH), uma métrica que combina dados sobre renda, saúde e educação. Em escala global, essas análises mostram que a monetização da riqueza mineral está positivamente correlacionada com o desenvolvimento humano. Na América Latina, entretanto, esse benefício não é forte nem uniforme. A incapacidade das nações da região de se “graduarem” de economias emergentes ou em desenvolvimento para economias avançadas é desconcertante, mas não há nenhuma evidência predominante de que isso seja causado por uma dependência excessiva de sistemas de produção baseados em minerais.

No contexto da Pan-Amazônia, onde o custo e os benefícios das indústrias extrativas são ainda mais relevantes, os resultados são igualmente ambíguos (Figura 5.13). Quando o IDH é usado como medida de progresso dentro das jurisdições subnacionais, há uma correlação óbvia entre a renda per capita e o bem-estar humano, mas a presença de uma empresa extrativista não tem impacto reconhecível – nem positivo nem negativo – sobre o status de desenvolvimento dos habitantes da região. Uma análise mais detalhada das jurisdições individuais esclarece por que os benefícios são ilusórios e os danos são difíceis de aliviar.

O exemplo mais evidente de um resultado de desenvolvimento “bem-sucedido” é o distrito de mineração de Carajás, no Pará, onde a vasta riqueza mineral ainda está impulsionando a expansão cinquenta anos após a abertura da primeira mina, na década de 1980. Os investimentos e as receitas de royalties têm se concentrado em três municípios (Parauapebas, Canaã dos Carajás e Marabá), com níveis menores, mas ainda significativos, de desenvolvimento mineral em dois municípios adjacentes (Ourilândia do Norte do Norte e São Felix do Xingu) e um complexo de fabricação metalúrgica em Açailândia (Maranhão). Todas as seis jurisdições têm boa pontuação de acordo com o IDH, mas três estão acima e três abaixo da linha de tendência; apenas uma (Parauapebas) tem valores que se aproximam daqueles dos centros metropolitanos da região.

No entanto, é difícil atribuir a relativa prosperidade de Parauapebas ao setor de mineração, porque seu desenvolvimento foi precedido por investimentos em infraestrutura de transporte e um programa de distribuição de terras, ambos os quais desencadearam uma onda migratória que desmatou a floresta e criou uma economia agrária. A combinação de políticas, que eram sinérgicas por definição, causou impactos ambientais e sociais muito além do que poderia ser atribuído apenas ao empreendimento de mineração.

Os indígenas do distrito de mineração de Carajás se retiraram para as reservas recém-criadas, que, embora grandes, são uma fração do tamanho das terras ancestrais (consulte o Capítulo 11). Os novos habitantes estão culturalmente comprometidos com a economia convencional e elegeram representantes que apoiam a expansão do setor de mineração. No entanto, à medida que a sociedade de fronteira amadureceu, as autoridades começaram a questionar o novo status quo com demandas por níveis maiores de compensação baseada em royalties e iniciativas de desenvolvimento que “‘agreguem valor” às commodities minerais brutas. Embora os cidadãos aceitem o papel do setor mineral em suas comunidades, eles também expressam preocupação com a degradação ambiental e pedem às autoridades opções mais sustentáveis.

Distritos de mineração intensiva semelhantes incluem as províncias de Pasco, Yauli, Cajamarca e Pataz, no Peru, e a planície costeira da Guiana e do Suriname, todos eles centros de mineração há mais de um século. Nenhuma dessas paisagens poderia ser descrita como “próspera” por qualquer observador objetivo, e todas têm valores de IDH apenas medianos, apesar de décadas de investimento, atividade econômica e receitas de royalties. Seu legado de mineração inclui passivos ambientais significativos na forma de lagoas de rejeitos abandonadas e paisagens desnudadas e destruídas por minas a céu aberto. No Equador, o desenvolvimento incipiente das minas de cobre e ouro na Cordillera del Condor parece estar seguindo um paradigma de desenvolvimento semelhante, com uma mina em escala industrial em operação, uma em construção e sete em vários estágios de planejamento.

Outros empreendimentos de mineração exigiram uma abordagem diferente, seja por serem muito remotos ou por não terem sido (ainda) incorporados a uma iniciativa de infraestrutura que poderia ter subsidiado seu desenvolvimento. Chamados de “minas enclave”, esses empreendimentos dependem de hidrovias como um sistema econômico de transporte de mercadorias; eles incluem investimentos em estradas e ferrovias, mas apenas para conectar o local da mina ao porto fluvial. A migração não é expressamente proibida, mas os investidores privados têm pouco incentivo para abrir paisagens adjacentes para assentamentos que possam expor suas operações a conflitos sociais. Não raro, as comunidades existentes (não indígenas) são receptivas ao projeto, principalmente se ele incluir um pacote de compensação que preceda as possíveis receitas de um imposto sobre royalties.

O modelo de enclave foi pioneiro na década de 1950 com a mina de magnésio em Serra de Navio (Amapá) e as minas de minério de ferro em El Pao (Bolívar, Venezuela). Posteriormente, o modelo foi implantado em outras minas de minério de ferro e bauxita em Bolívar no final da década de 1970, na mina de bauxita de Trombetas em Oriximiná (Pará) em 1979 e nas minas de cassiterita de Pitinga (Amazonas) e, mais recentemente, na mina de bauxita perto de Juruti (Pará) em 2010. Nenhuma dessas minas melhorou visivelmente o bem-estar humano, conforme exemplificado por seus valores de IDH, que estão localizados perto da linha de tendência que acompanha a correlação entre renda familiar versus saúde e educação (Figura 5.13a). Em breve, esse tipo de modelo de desenvolvimento poderá prevalecer na mina de potássio que está sendo planejada para o município de Autazes, na foz do Rio Madeira (Amazonas).

Os hidrocarbonetos são comumente usados como exemplo da maldição dos recursos naturais e o termo pejorativo é frequentemente usado para descrever a história do setor de petróleo e gás na Bolívia, Colômbia, Equador e Venezuela. Na Amazônia, esses países adotaram uma série de estratégias de investimento que não são muito diferentes dos modelos intensivo e de enclave usados para descrever minas industriais.

O Equador adotou uma abordagem intensiva quando desenvolveu os campos de petróleo de Succumbios e Orellana na década de 1960, que foi acompanhada por investimentos paralelos em uma rede rodoviária regional, um programa de distribuição de terras e programas de extensão que promoviam a agrofloresta. Apesar da vasta riqueza extraída de suas reservas de petróleo, a Amazônia equatoriana continua sendo a região mais pobre do país.

Em contrapartida, o Peru desenvolveu suas reservas de petróleo (Marañón) e gás (Camisea) usando um modelo semelhante a um enclave, em que os campos de produção são comparados a uma plataforma de petróleo offshore. O equipamento é transportado por vias navegáveis, enquanto o pessoal e os suprimentos são transportados de e para a plataforma por aeronaves leves e helicópteros. Esse sistema garantiu que os impactos secundários, como a construção de estradas, a migração e o desmatamento, fossem amplamente evitados. O Peru tem o regime de royalties e impostos mais generosos da Pan-Amazônia, mas não há evidências de que as populações locais, que são em sua maioria indígenas, tenham experimentado qualquer melhoria mensurável de seu bem-estar, pelo menos quando comparadas ao restante das províncias da Amazônia peruana.

Tanto o sistema equatoriano quanto o peruano foram afetados por vazamentos de petróleo que poluíram os solos e os cursos d’água ao redor dos campos de petróleo. Por mais de duas décadas, as organizações indígenas fizeram campanhas para expulsar o setor de hidrocarbonetos de seus territórios. O apoio ao setor ainda é forte nos centros urbanos, como Iquitos e Lago Agrio, onde as instalações administrativas e logísticas são importantes do ponto de vista econômico, mas os habitantes urbanos começaram a questionar o cálculo do custo-benefício à luz dos graves passivos ambientais. Por outro lado, o campo de gás de Camisea e as instalações associadas têm sido relativamente livres de conflitos. Isso pode refletir os benefícios de um esquema de compartilhamento de receita que favorece os governos locais em relação aos regionais, mas, mais provavelmente, deve-se a um sistema de gasodutos que evitou derramamentos em grande escala.

O Brasil utilizou o modelo de desenvolvimento offshore para desenvolver os campos de gás de Urucu em Coari (Amazonas), um município no centro geográfico da Amazônia que, de forma incomum, é desprovido de populações indígenas. A maioria dos habitantes vive no centro urbano (~75%), um porto fluvial e um centro logístico para o terminal de líquidos e o gasoduto; o restante é composto em grande parte por comunidades ribeirinhas que vivem às margens do Rio Solimões.

O município tem o terceiro maior PIB per capita do estado do Amazonas, mas tem uma pontuação ruim na métrica de IDH, ficando bem abaixo de Tefé, um município vizinho que é semelhante na maioria dos aspectos, mas que não recebe royalties do gás. Um escândalo de corrupção de alto nível em 2008 (Operação Votrax) levou à acusação de vinte funcionários municipais por fraudar o estado em ~$ 40 milhões. A corrupção é um problema recorrente e uma investigação em 2019 levou a acusações semelhantes que implicaram o filho do líder anterior, o ex-prefeito de Coari.

“Uma tempestade perfeita na Amazônia” é um livro de Timothy Killeen que contém as opiniões e análises do autor. A segunda edição foi publicada pela editora britânica The White Horse em 2021, sob os termos de uma licença Creative Commons (licença CC BY 4.0).

Leia as outras partes extraídas do capítulo 5 aqui: